První vlaštovka SZP po 2020

První vlaštovka SZP po 2020
Minulý týden se na internetu objevil uniklý dokument o budoucnosti SZP, konkrétně návrh Sdělení Komise – Budoucnost potravin a zemědělství, které má být oficiálně přijato 29. 11. 2017. Článek je nyní doplněn o přijatou podobu Sdělení Komise.

Dokument Budoucnost potravin a zemědělství (The Future of Food and Farming) byl zveřejněn na webových stránkách ARC 2020, pravděpodobně se jedná o návrh, který byl vypracován DG ARGI (Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova) pro účely interního konzultačního procesu mezi ostatními zainteresovanými DGs. Výsledné Sdělení Komise se od tohoto dokumentu tedy může ještě lišit, klíčová je zde však role DG AGRI a návrh pravděpodobně nedozná mnoho změn.

Následující text se v první části zaměřuje na obecné shrnutí dokumentu, kde jsou identifikovány nejdůležitější témata a hlavní změny. V další části jsou klíčové a sporné záležitosti rozebrány podrobněji. Na závěr je uveden harmonogram dalších kroků, které budou v utváření SZP po roce 2020 důležité.

Přijaté Sdělení Komise s názvem Budoucnost potravinářství a zemědělství (COM(2017) 713 final) naleznete zde. Skutečně k mnoho změnám v něm oproti uniklému dokumentu nedošlo a dokument je v několika pasážích dokonce obecnější a vágnější než jeho předchůdce. V červených rámečcích v článku naleznete rozdíly mezi "starým" a novým Sdělením.

 

Hlavní témata a změny

Pokud se mohlo zdát, že výsledná zpráva veřejné konzultace byla velmi orientována na spotřebitele a ochranu životního prostředí (případně změnu klimatu), tak u nového dokumentu je tomu přesně naopak. Dominujícím tématem je zemědělství (a lesnictví) jako povolání a zaměstnání, způsob obhospodařování 84 % rozlohy EU a prostředek zajištění dodávek potravin. Jinými slovy – nedošlo ke změně optiky nahlížení na SZP tak, jak si to představovaly např. environmentální organizace. Jedná se ovšem o logické vyústění dělby kompetencí, kdy má hlavní slovo právě DG AGRI, nikoliv např. DG ENVI (Generální ředitelství pro životní prostředí). Nicméně DG ENVI bude jistě tento dokument připomínkovat a je možné, že do něj nakonec dostane více důrazu na environmentální rozměr politiky.

Zásadní je změna směru SZP, zdá se, že Komise upřednostní více subsidiarity pro členské státy, aby si vytvářely jim na míru šitá opatření. Komise se k tomuto nápadu přiklonila pravděpodobně po neúspěchu greeningu, který byl kritizován zemědělci i environmentálními organizacemi a konkrétní měřitelná pozitiva pro životní prostředí nepřinesl.

Dokument vůbec neuvažuje změnu pilířové struktury SZP, tedy její rozdělení na přímé platby a podporu rozvoje venkova. Ta zůstane jednoznačně zachována, nicméně dojde k částečné změně obsahu pilířů. Dokument dokonce hovoří o celkové změně systému podmíněnosti (cross – compliance a greening, viz níže Změny v přímých platbách).

Značný důraz je v dokumentu kladen rovněž na modernizaci zemědělství a to v oblasti digitalizace, výzkumu a inovací a podporou zavádění technologií a praxe precizního zemědělství (zejména pro malé zemědělské podniky). Za úspěšné považuje tzv. Evropská inovační partnerství (EIP), které představuje nový přístup k výzkumu a inovacím a má přispívat v přenosu nových poznatků do praxe. V rámci Programu rozvoje venkova ČR pro léta 2014–2020 (PRV) jsou tato EIP označena jako 16. 1. 1. Podpora operačních skupin a projektů EIP.

Naopak upozaděn byl environmentální rozměr SZP, ten je zmiňován sice relativně často, ale vždy v souvislosti s nějakým jiným zpravidla ekonomickým cílem. Boj proti změně klimatu poté v návrhu působí, jakoby se tam octl omylem a odpovědnost přenáší na členské státy, aby si samy volily, jak budou vyšších environmentálních a klimatických cílů dosahovat.

"Současná architektura ekologických aspektů SZP, které primárně spoléhá na komplementární provádění tří různých poitických nástrojů - podmíněnosti, přímých ekologických plateb (greening) a dobrovolných agro-environmentálních a klimatických opatření - bude nahrazena novou a všechna opatření spojena v rámci lépe zacíleného, ambicióznějšího a přitom pružného přístupu. 

Jinými slovy, čeká nás úplná redefinice greeningu, jak bude vypadat? Dle důrazu na subsidiaritu a výsledky se zdá, že si konkrétní opatření budou vybírat členské státy samy tak, aby bylo dosaženo výrazného zlepšení stavu životního prostředí. Komise upouští od univerzalistického principu, že jedno řešení (tedy greening) se hodí pro všechny. Opatření, která si členský stát zvolí, budou obsahem jeho strategických plánů.   

Celkově se dokument zdá být mnohem méně ambiciózní, než byla závěrečná zpráva veřejné konzultace. V porovnáním se Sdělením Komise z roku 2010, které dalo základ reformě SZP 2014–2020, je také mnohem méně ambiciózní co se týče změn a environmentálních cílů, na paměti však musíme mít, že nesrovnáváme úplně stejný typ dokumentu. Návrh Sdělení je také velmi vágní, obsahuje mnoho nejasností, které budou specifikovány v dalších krocích a které budou pro SZP po roce 2020 ještě zásadní.

Změny v přímých platbách

Přímé platby zůstanou, to bylo jisté již po zveřejnění výsledků veřejné konzultace (možná ještě dříve). Jako problematický se však ukázal greening. Do této ekologizační složky přímých plateb byly vkládány velké naděje, v praxi se však neosvědčil – zemědělcům přinesl administrativní náklady a životnímu prostředí neprospěl. Z toho důvodu se Komise rozhodla zavést do procesu vytváření a implementace SZP více subsidiarity, tedy převést některé pravomoci na nižší úroveň - členské státy.

Budoucí systém řízení politiky bude více orientovaný na výsledek, posílí subsidiaritu tím, že dá členským státům mnohem větší roli ve vytváření opatření SZP, bude usilovat o realistické cíle a pomůže snížit administrativní zátěž pro zemědělce.“

Kvůli této nové subsidiaritě by měly být zavedeny tzv. Strategické plány, které si každá země sama vytvoří a poté je schválí Komise. Proces ne nepodobný schvalování programů rozvoje venkova, i když dle Komise by neměl být tak zdlouhavý. Strategické plány budou platit pro oba pilíře SZP, v této souvislosti dokument zmiňuje zejm. agroenvironmentálně–klimatická opatření (AEKO), která mají sloužit jako modelová opatření pro budoucí posilování environmentálního rozměru SZP v obou pilířích. Dle Komise má toto pomoci i snížit administrativní zátěž pro zemědělce, což je ale velmi nepravděpodobně, jak podotýká Alan Matthews, protože ke snížení administrativní zátěže dojde až ve chvíli, kdy bude EU či členský stát po zemědělcích požadovat méně (informací i činností). To dokument v žádné části nepředpokládá. Role EU zde bude v nastavení obecných cílů SZP, kterých členské státy budou dosahovat prostřednictvím svých Strategických plánů. V tuto chvíli však nejsou známy další podrobnosti Strategických plánů a ani to, kdo ponese zodpovědnost za jejich neúspěch či jaké budou sankce.

"Při vytváření modelu pro budoucí SZP by Unie měla stanovit základní parametry politiky (cíle SZP, obecné typy opatření, základní požadavky) a členské státy by měly nést větší odpovědnost, pokud jde o způsob, jakým bude cílů dosahovat." 

Co se zdá jako poměrně ambiciózní cíl, při nejmenším z hlediska ČR, je zastropování přímých plateb na 60–100 tis. €. Dnes zastropování představuje minoritní prvek SZP, který se do reformy 2014–2020 vešel pouze jako dobrovolné opatření, přičemž původní návrhy hranici nastavovaly na 300 tis. €. Podobně je to s redistributivní platbou, tu chce Komise zavést povinně.

Schválená podoba Sdělení upustila od konkrétní hranice pro zastropování a omezování plateb velkým podnikům přeformulovala následovně:

- povinné stanovení stropu přímých plateb s přihlédnutím k situaci na pracovním trhu, aby se předešlo negativním dopadům na pracovní síly: původní hranice zastropování vůbec není zmíněna, Komise tento svůj záměr velmi změkčila, zdá se, že azastropování na tak nízké hranicic (60 - 100 tis. €) nemá šanci získat při vyjednávání podporu. Další jednání ukáží, jaká hranice zastropování je pro členské státy přijatelná. 

- možné by bylo i zavedení postupně klesajících plateb jako prostředku ke snížení podpory pro větší zemědělské podniky: v současné době je obdoba tohoto návrhu jedinným povinným opatřením pro členské státy, kdy se přímé platby nad 150 tis. € krátí o 5 %. Ve hře jsou tedy pravděpodobně přísněšjí verze.

- větší zaměření na redistributivní platby v zájmu poskytování cílené podpory, např. malým a středním podnikům: redistributivní platba představuje v podstatě jediné opatření, které skutečně funguje ve prospěch malých zemědělských podniků a zároveň přestává pro velké podniky z přímých plateb dělat tolik atraktivní byznys. Principiálně funguje pro velké podniky jako zastropování, rozdíl je v tom, že krácené finance rozděluje formou příplatku k přímým platbám malým podnikům. 

- Zajistit, aby se podpora zaměřila na skutečné zemědělce; tedy na ty, kteří získávají živobytí aktivní zemědělskou činností: toto opatření zmiňuje ve stejné podobě již předchozí dokument, ale je třeba se před ním mít na pozoru. Na jednu stranu SZP podporuje diverzifikaci zemědělské činnosti, ale na stranu druhou uvažuje nad pravděpodobně zpřísněním podmínky aktivního zemědělce. Tato formulace vyvolává několik otázek: Proč tedy současně došlo k změkčení podmínky aktivního zemědělce? (Členské státy nyní mohou rozhodnout, zda si podmínku ponechají, nebo ji odstraní). Znamená to, že zemědělci, kteří diverzifikují, nebudou dostávat přímé platby? Bude zavedena nějaká hranice – např. podíl příjmů z prvovýroby, která bude potřebná k tomu, aby zemědělec na přímé platby dosáhl? Na tyto otázky však dokument vůbec neodpovídá, poznámku ponechává bez komentáře.


Přímé platby také zůstanou financovány na úrovni EU, žádné dofinancovávání z národních zdrojů nebude možné. Alan Matthews opět trefně dodává, že právě větší kofinancování ze strany členských států by vedlo také k větší snaze finance rozdělovat efektivněji. Na příkladu mléčné krize uvádí působení protichůdných opatření EU a členských států: členské státy hojně dotovaly mléčné krávy, zatímco Komise se snažila snižovat produkci mléka. O efektivitě výdajů v tomto případě nemůže být řeč.

Změny v rozvoji venkova

Strategické plány, jak je zmíněno výše, budou platit též pro druhý pilíř SZP. Ten má v budoucnu sloužit ještě více jako „posilovač“ prvního pilíře, měl by obsahovat:

  • nová (přísnější) AEKO,
  • větší důraz na výzkum a inovace,
  • posilování spolupráce a předávání zkušeností mezi vědeckými institucemi a praxí,
  • rozšířenou podporu precizního zemědělství nejen pro zemědělce, ale i státní správu,
  • podporu generační obměny, včetně mladých a začínajících zemědělců a
  • řízení rizik a zvládání přírodních katastrof.

Oblast rozvoje venkova by zároveň měla být ta, kde členské státy budou mít více pravomocí na to, aby si jednotlivá opatření ušily na míru svému zemědělství. EU je bude vázat pouze konečným cílem, kterého budou muset dosahovat. Nejasná je však, jak bude podpořena motivace členských států, protože schází jakýkoliv motivační či sankční mechanismus. 

Další kroky

  • 29. 11. 2017 dojde k přijetí Sdělení Komise.
  • 4. 12. 2017 se sejde Výbor EP pro zemědělství a rozvoj venkova.
  • 11.–12. 12. 2017 zasedá Rada ministrů pro zemědělství.
  • lednu až dubnu 2017 budou posuzovány dopady reformních návrhů SZP.
  • V květnu 2018 bude předložen návrh víceletého finančního rámce.
  • Ve druhé polovině roku 2018 budou předloženy legislativní návrhy Komise a rozběhne se proces vyjednávání mezi Komisí, Radou a Evropským parlamentem.

Oproti původním předpovědím byl harmonogram posunut přibližně o tři měsíce, legislativní návrhy uvidíme až ve druhé polovině roku 2018, což pouze podporuje stále pravděpodobnější úvahu, že konečná legislativa bude opožděna o dvě i více let. Zároveň to však nebrání dílčím změnám, protože v dokumentu si Komise zatím neklade nesplnitelné cíle. Otázkou nicméně je, co si přisadí EP a jak moc s tím budou souhlasit členské státy. Po předložení svých návrhů Komise totiž ztrácí možnost do nich jakkoliv zasahovat, v nejhorším případě je může pouze stáhnout, ale to není pravděpodobné už jen vzhledem k časové tísni.